BVMT ở Việt Nam được coi là sự nghiệp của toàn dân. Tuy nhiên, trên thực tế việc tham gia trực tiếp của người dân vào sự nghiệp BVMT chưa được tạo điều kiện rộng rãi. Trong bối cảnh kết quả BVMT vẫn chưa thực sự khả quan, tình trạng ô nhiễm môi trường ngày càng trầm trọng, thì bên cạnh những thay đổi cả về chính sách và thực tiễn BVMT, việc tham gia của người dân vào công tác này là vô cùng quan trọng. Bài viết dưới đây sẽ phân tích sự tham gia của người dân trong BVMT dưới góc nhìn về quyền, quy định pháp luật và một số khuyến cáo nhằm tăng cường sự tham gia giám sát của người dân.
;
GS. TSKH. Đặng Hùng Võ
Quyền của người dân tham gia vào quản lý và giám sát trong thể chế quản trị
Việc người dân tham gia trực tiếp vào quản lý và giám sát thực thi pháp luật là một trụ cột chính của thể chế quản trị công, đồng thời là biểu hiện cụ thể của dân chủ. Hiến pháp 2013 đã hiến định thể chế này tại Điều 28 với tinh thần xác lập quyền công dân tham gia vào quản lý và các cơ quan nhà nước có trách nhiệm tạo điều kiện để người dân thực hiện quyền của mình.
Nhìn sâu hơn vào bản chất, thể chế quản lý truyền thống dựa trên quyền lực quản lý của các cơ quan nhà nước theo chiều trên xuống. Thể chế này luôn gắn với rủi ro quan liêu và tham nhũng, nhất là khi cơ quan và cán bộ quản lý rơi vào yếu kém về đạo đức và năng lực chuyên môn. Trên những nguyên tắc cơ bản của dân chủ, thể chế quản trị được thiết lập dựa trên quyền tham gia của người dân, tạo nên thể chế quản lý từ dưới lên nhằm khắc phục những rủi ro của thể chế quản lý truyền thống. Như vậy, lý luận về quản lý hiện đại dựa trên sự kết hợp giữa thể chế quản lý của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo chiều trên xuống và thể chế quản trị với sự tham gia của người dân theo chiều từ dưới lên. Khi áp dụng thực chất thể chế quản trị, hệ quả quan trọng nhất là có được một chính quyền kiến tạo và liêm chính, như Thủ tướng Chính phủ nhiệm kỳ này đã xác định.
Tuy nhiên, nếu chỉ nói đến việc người dân có quyền tham gia vào quản lý và giám sát thì cũng chỉ như một chủ trương suông mà không được thực hiện trên thực tế. Theo lý luận về quản trị, cần ba điều kiện để người dân tham gia: thứ nhất là công khai, minh bạch thông tin quản lý và thực hiện quyền của dân về tiếp cận thông tin; thứ hai là tạo cơ chế được pháp luật quy định về cách thức cơ quan nhà nước tiếp nhận thông tin từ sự tham gia quản lý và giám sát của người dân; thứ ba là trách nhiệm giải trình của cơ quan quản lý nhà nước trước các ý kiến tham gia của dân.
Trên thực tế xây dựng pháp luật, kể từ năm 2010, các nhà lập pháp Việt Nam đã quan tâm đặc biệt tới cơ chế minh bạch thông tin quản lý. Hầu hết các luật đều có quy định cụ thể, chi tiết về công khai, minh bạch thông tin. Quốc hội cũng đã thông qua Luật Tiếp cận thông tin vào ngày 06/4/2016 (có hiệu lực từ 01/7/2018), theo đó người dân có quyền yêu cầu cung cấp thông tin.
Về sự tham gia của người dân vào quản lý và giám sát, cho đến nay mới có Luật Đất đai 2013 quy định về quyền tham gia trực tiếp của dân, còn lại các luật khác đều chỉ quy định về quyền giám sát gián tiếp của dân thông qua Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị, xã hội thành viên, hoặc mở rộng thêm tới các tổ chức xã hội – nghề nghiệp. Về cơ chế bảo đảm sự tham gia của người dân, hầu như các luật đều không có quy định cụ thể, do vậy người dân muốn tham gia cũng không biết đưa ý kiến qua kênh nào. Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam 2015 có một chương riêng quy định về chức năng phản biện và giám sát của Mặt trận, nhưng cũng không nhìn thấy rõ cách thức người dân tham gia gián tiếp thông qua Mặt trận.
Điểm yếu nhất là các quy định của pháp luật về trách nhiệm giải trình của cơ quan quản lý. Trong Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Phòng, chống tham nhũng 2012, Điều 32a về trách nhiệm giải trình cũng chỉ quy định trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước về quyết định, hành vi của mình trước cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền, lợi ích hợp pháp bị tác động trực tiếp bởi quyết định, hành vi đó. Cách tiếp cận này có nghĩa là cơ quan nhà nước không có trách nhiệm giải trình trước các ý kiến tham gia vào quản lý và giám sát của dân. Các luật khác cũng chỉ quy định về trách nhiệm giải trình không thực sự cụ thể trong một số trường hợp cụ thể như giải trình việc tiếp thu ý kiến về phương án quy hoạch, phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
Người dân tham gia vào quản lý và giám sát trong BVMT
Đến nay, Quốc hội Việt Nam đã thông qua 3 Luật BVMT. Trước hết, cần xem kỹ cách tiếp cận về quản trị nói chung, cũng như sự tham gia của dân nói riêng trong các luật này qua bảng dưới đây.
| | Công khai, minh bạch | Sự tham gia của dân | Cơ chế bảo đảm sự tham gia | Trách nhiệm giải trình |
| Luật BVMT 1993 | Không quy định | Tổ chức, cá nhân có trách nhiệm tham gia vào giáo dục, đào tạo, nghiên cứu khoa học và công nghệ, phổ biến kiến thức khoa học và pháp luật về BVMT | Không quy định | Không quy định |
| Luật BVMT 2005 | Thông tin, dữ liệu phải được công khai bao gồm: (i) Báo cáo ĐTM, quyết định phê duyệt và kế hoạch thực hiện; (ii) Danh sách, thông tin về các nguồn thải, các loại chất thải có nguy cơ gây hại; (iii) Quyết định xử lý đối với cơ sở gây ÔNMT; (iv) Khu vực môi trường bị ô nhiễm, suy thoái, có nguy cơ xảy ra sự cố môi trường; (v) Quy hoạch thu gom, tái chế, xử lý chất thải; (vi) Báo cáo hiện trạng môi trường. | (i) Mặt trận TQVN và các tổ chức thành viên có trách nhiệm tuyên truyền, vận động các thành viên của tổ chức và nhân dân tham gia BVMT; giám sát việc thực hiện pháp luật về BVMT. (ii) Tổ chức, cộng đồng dân cư, cá nhân có quyền gửi yêu cầu, kiến nghị về BVMT đến cơ quan tổ chức thẩm định ĐTM. | (i) Tổ chức họp dân để phổ biến thông tin và ghi nhận ý kiến. (ii) Tổ chức đối thoại theo yêu cầu của dân hoặc của cơ quan quản lý. (iii) Tổ chức tiếp nhận ý kiến của tổ chức, cộng đồng dân cư, cá nhân về ĐTM trong quá trình thẩm định. | (i) Ghi nhận ý kiến của dân, ý kiến từ đối thoại và giải trình về việc tiếp thu hay không tiếp thu các ý kiến đó. (ii) Cơ quan tổ chức thẩm định ĐTM có trách nhiệm xem xét yêu cầu, kiến nghị của tổ chức, cộng đồng dân cư, cá nhân trước khi đưa ra kết luận, quyết định. |
| Luật BVMT 2014 | Thông tin môi trường phải được công khai bao gồm: (i) Báo cáo ĐMC, ĐTM và kế hoạch BVMT; (ii) Thông tin về nguồn thải, chất thải, xử lý chất thải; (iii) Khu vực môi trường bị ô nhiễm, suy thoái, có nguy cơ xảy ra sự cố môi trường; (iv) Các báo cáo về môi trường;(v) Kết quả thanh tra, kiểm tra về BVMT; (vi) Thông tin về chất lượng môi trường; (vii) Quyết định xử lý các cơ sở gây ô nhiễm; (viii) Kết quả điều tra về nguyên nhân, mức độ, phạm vi ô nhiễm và thiệt hại về môi trường. | (i) Nhà nước tạo điều kiện thuận lợi cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân tham gia hoạt động BVMT; kiểm tra, giám sát việc thực hiện hoạt động BVMT. (ii) Hộ gia đình tham gia hoạt động BVMT công cộng và tại khu dân cư. (iii) Tổ chức tự quản về BVMT của cộng đồng dân cư được tham gia giám sát việc thực hiện pháp luật về BVMT của cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ trên địa bàn. (iv) Mặt trận TQVN có trách nhiệm tuyên truyền, vận động các tổ chức thành viên và nhân dân tham gia hoạt động BVMT. | (i) Đại diện cộng đồng dân cư chịu tác động môi trường của cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ có quyền yêu cầu chủ cơ sở cung cấp thông tin về BVMT thông qua đối thoại trực tiếp hoặc bằng văn bản; tổ chức tìm hiểu thực tế tại cơ sở và thu thập, cung cấp thông tin cho cơ quan có thẩm quyền; có quyền yêu cầu cơ quan nhà nước có liên quan cung cấp kết quả thanh tra, kiểm tra, xử lý đối với cơ sở; có quyền tham gia đánh giá kết quả BVMT của cơ sở. (ii) Chủ dự án phải tổ chức tham vấn cơ quan, tổ chức, cộng đồng chịu tác động trực tiếp bởi dự án về báo cáo ĐTM. | Không quy định |
Phân tích kỹ những nội dung quy định của ba Luật BVMT về thể chế quản trị, đặc biệt về sự tham gia của người dân vào quản lý và giám sát, có thể đưa ra một số nhận xét như sau:
1.Nội dung về quản trị và sự tham gia của người dân vào quản lý và giám sát thực thi pháp luật về BVMT gần như không được thể hiện trong Luật BVMT 1993. Theo Luật này, không có quy định gì về công khai, minh bạch thông tin; sự tham gia của người dân cũng chỉ được khuyến khích trong phát triển giáo dục – đào tạo, khoa học – công nghệ, phổ biến kiến thức và pháp luật về BVMT; không có quy định về cơ chế thực hiện sự tham gia của dân và trách nhiệm giải trình của cơ quan quản lý nhà nước.
2.Yếu tố quản trị và sự tham gia của người dân vào quản lý và giám sát việc thực thi pháp luật về BVMT được thể hiện khá phong phú và đầy đủ trong Luật BVMT 2005. Theo đó, người dân có quyền tham gia vào quản lý và giám sát việc thực thi pháp luật thông qua các hình thức họp dân, gửi văn bản, đối thoại theo yêu cầu của dân, nhất là trong quá trình thẩm định báo cáo ĐTM. Trách nhiệm giải trình của các cơ quan quản lý nhà nước trong tiếp thu ý kiến từ đối thoại với dân, từ báo cáo ĐTM được quy định khá cụ thể.
3.Trong Luật BVMT 2014, yếu tố quản trị được quy định không đủ mạnh. Ngoài quy định chung mang tính khẩu hiệu Nhà nước tạo điều kiện thuận lợi cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân tham gia hoạt động BVMT; kiểm tra, giám sát việc thực hiện hoạt động BVMT, các quy định chi tiết gần như không đáng kể, kể cả sự tham gia của người dân vào quy hoạch môi trường, báo cáo ĐTM hay ĐMC. Ngay cả cơ chế về sự tham gia gián tiếp của người dân vào giám sát thông qua Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị – xã hội thành viên cũng không được quy định. Luật này thiên về đẩy mạnh trách nhiệm tham gia của các tổ chức chính trị – xã hội và tổ chức xã hội – nghề nghiệp. Sự tham gia của người dân được khắc họa rõ nét nhất trong giám sát trực tiếp tình trạng môi trường của các cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ và đối thoại với chủ của các cơ sở này. Quy định về công khai, minh bạch cũng không có nội dung nhiều hơn so với Luật BVMT 2005. Quy định về trách nhiệm giải trình gần như không được đề cập.
Thực tế cho thấy đến nay sự tham gia của người dân vào quản lý và giám sát trong lĩnh vực quản lý môi trường chưa đạt được kết quả đáng kể. Hạn chế lớn nhất là sự tham gia của người dân chưa có khung pháp luật chi tiết, chưa có cơ chế cụ thể để thực hiện. Hơn nữa, sự tham gia của dân có thể bị vô hiệu khi không có quy định kèm theo về trách nhiệm giải trình của các cơ quan quản lý nhà nước. Lấy ví dụ cụ thể như trường hợp vi phạm pháp luật về BVMT của công ty Cổ phần Nicotex Thành Thái đóng tại huyện Cẩm Thủy, Thanh Hóa trong việc chôn lấp hơn 1000 tấn chất thải nguy hại từ thuốc bảo vệ thực vật tại trụ sở công ty, làm môi trường đất bị ô nhiễm nặng, ảnh hưởng tới đời sống và sức khỏe người dân địa phương. Kể từ khi phát hiện (hành vi chôn lấp trái phép này từ năm 1999), người dân địa phương đã có ý kiến bằng lời cũng như văn bản gửi chính quyền các cấp nhưng chính quyền đều không có trả lời, cũng như không xử lý. Mãi tới năm 2013, khi một người dân địa phương dũng cảm đứng đơn tố cáo cùng với sự hậu thuẫn rất mạnh của báo chí thì UBND tỉnh Thanh hóa mới vào cuộc và xử lý vụ việc theo cách xử lý vi phạm hành chính, miễn truy cứu trách nhiệm hình sự.
Bên cạnh đó, ở các dự án khai thác khoáng sản, tình trạng ô nhiễm môi trường xảy ra khá phổ biến, rừng bị hủy diệt, môi trường nước bị ô nhiễm hóa chất do tuyển quặng, môi trường đất bị đào bới, môi trường không khí bị vẩn đục, người dân địa phương bị mất sinh kế từ canh tác nông nghiệp… khi nhà đầu tư “tham nhũng môi trường”. Trong khi đó, ở nhiều nơi, sự phản ánh của cộng đồng dân cư chỉ nhận lại sự im lặng của chính quyền hoặc ý kiến rằng ô nhiễm không đáng kể. Tại nhiều địa phương, doanh nghiệp thậm chí còn liên kết cả với xã hội đen để dọa nạt dân. Điều này đã được chính tác giả bài viết ghi nhận tại một số địa phương thuộc vùng núi phía Bắc, báo chí cũng đã phản ánh nhiều vụ việc cụ thể ở Tây Nguyên và các tỉnh duyên hải miền Trung. Như vậy, người dân muốn tham gia giám sát như Hiến pháp quy định nhưng không có cánh cửa nào được mở.
Một ví dụ gần đây nhất về việc vai trò của người dân bị xem nhẹ trong giám sát môi trường là từ thảm họa môi trường do Formosa gây ra. Theo đó, người dân đã phát hiện ra ống xả thải trực tiếp ra biển, cũng phát hiện việc chôn lấp chất thải rắn nguy hại trong khu dân cư. Tuy nhiên, dù các ý kiến đã được phản ánh lên chính quyền, hoạt động ở Khu công nghiệp Vũng Áng vẫn diễn ra bình thường trong sự ủng hộ của chính quyền địa phương các cấp. Chỉ đến khi cá chết hàng loạt trên phạm vi rộng kéo dài 4 tỉnh vùng biển miền Trung, các cơ quan hữu quan mới thấy thảm họa môi trường là cận kề, hiện hữu và vào cuộc xử lý. Trong khi trước đó, sự tham gia giám sát và lên tiếng của người dân khi phát hiện nhiều bất thường trong vận hành của nhà máy chưa được những người có thẩm quyền lắng nghe.
Kinh nghiệm quốc tế
Trên thế giới, việc cải cách hệ thống quản lý theo hướng áp dụng thể chế quản trị với sự tham gia của công chúng là một xu hướng đang diễn ra ở hầu hết các nước đang phát triển. Các tổ chức phát triển quốc tế đã và đang hướng sự trợ giúp khá mạnh mẽ cho các nước này trong nghiên cứu và đẩy mạnh hệ thống quản trị tốt. Đơn cử, Thụy Sỹ và Đức đang triển khai Dự án "Quản trị đất đai vùng sông Mê Kông" cho bốn nước gồm Campuchia, Lào, Myanmar và Việt Nam. Trong đó, sự tham gia của công chúng vào quản lý và giám sát được coi như yếu tố trung tâm của hệ thống quản trị tốt.
Tất nhiên, tùy theo nhận thức và cách tiếp cận, sự tham gia của công chúng cũng được thể hiện ở nhiều mức độ khác nhau, từ thấp tới cao. Mức thứ nhất là công chúng được thông báo, được cung cấp thông tin. Mức thứ hai là công chúng được tham vấn, được hỏi ý kiến, được đưa ra đề xuất. Mức thứ ba là công chúng được tham gia trực tiếp với các cơ quan quản lý để đề đạt nguyện vọng, yêu cầu của mình. Mức thứ tư là công chúng được hợp tác, bàn bạc trực tiếp với các cơ quan quản lý như hai bên đối thoại bình đẳng. Mức thứ năm là công chúng được trao quyền quyết định cuối cùng.
Dựa trên các mức về sự tham gia của công chúng, Hiệp hội quốc tế IAP2 gồm các thành viên nỗ lực thúc đẩy và phát tiển các phương thức về sự tham gia của công chúng trên toàn cầu đã đưa ra mô hình về sự tham gia của công chúng như trong sơ đồ dưới đây. Trong sơ đồ này, các mức độ tham gia của công chúng được phân tích theo mục tiêu, kỳ vọng và phương thức thực hiện.
Mô hình Sự tham gia của công chúng
Mô hình Sự tham gia của công chúng
| | Thông báo | Tham vấn | Tham gia | Hợp tác | Trao quyền |
| Mục tiêu Sự tham gia của Công chúng | Cung cấp cho công chúng các thông tin cân bằng và khách quan, giúp họ hiểu vấn đề cũng như các lựa chọn thay thế, cơ hội và/hoặc giải pháp. | Thu nhận phản hồi của công chúng về các phân tích, các lựa chọn thay thế và/hoặc các quyết định. | Làm việc trực tiếp với công chúng thông qua một quy trình đảm bảo rằng các quan ngại và nguyện vọng của công chúng được thấu hiểu và cân nhắc. | Hợp tác với công chúng trong từng khía cạnh của quyết định bao gồm việc phát triển các lựa chọn thay thế và xác định giải pháp nhận được sự đồng thuận hơn. | Trao quyền ra quyết định cuối cùng cho công chúng |
| Hứa hẹn đối với công chúng | Sẽ cung cấp thông tin | Sẽ cung cấp thông tin, lắng nghe và tiếp nhận các mối quan ngại, nguyện vọng và đưa ra phản hồi về ảnh hưởng của công chúng đối với quyết định | Sẽ làm việc cùng công chúng để đảm bảo các quan ngại, nguyện vọng được phản ánh trực tếp trong các lựa chọn thay thế và có phản hồi về ảnh hưởng của công chúng đối với quyết định | Sẽ đón nhận những lời khuyên và sáng kiến từ công chúng để đưa ra giải pháp và lồng ghép những khuyến nghị của công chúng vào các quyết định một cách tối đa | Sẽ hành động theo quyết định của công chúng |
| Các phương thức (ví dụ) | o Tờ tin o Website o Các cuộc họp mở cho công chúng | o Bình luận từ công chúng o Các nhóm trọng tâm o Khảo sát o Họp cộng đồng | o Hội thảo o Trưng cầu ý kiến | o Các ban cố vấn nhân dân o Tạo sự đồng thuận o Ra quyết định có sự tham gia | o Ban hội thẩm nhân dân o Bỏ phiếu kín o Ủy thác quyền ra quyết định |
(Nguồn: http://bit.ly/btcs00456 )
Vài lời kết luận
Những ví dụ trên đây cho thấy vai trò tham gia của người dân là rất quan trọng nhưng chưa được coi trọng trong thực tế. Người dân đủ khả năng tham gia vào quản lý trong quy hoạch môi trường, trong báo cáo ĐMC, ĐTM, trong kế hoạch BVMT, trong quyết định các dự án đầu tư. Người dân cũng đủ khả năng tham gia vào giám sát trong thực hiện các giải pháp môi trường, trong phát hiện các sự cố môi trường và trong khắc phục các sự cố môi trường. Có thể khung pháp luật hiện tại đã quy định nhưng chưa đầy đủ và chưa coi trọng xứng đáng điều này. Song, điều quan trọng nhất là chính quyền các cấp có muốn lắng nghe ý kiến tham gia của người dân hay không và có muốn thực hiện trách nhiệm giải trình hay không? Nhìn sâu vào thực tế, “tham nhũng môi trường” vẫn là vách ngăn khó vượt qua nhất trong vận hành thể chế quản trị với sự tham gia của người dân vào quản lý và giám sát. Vách ngăn này hiện quá cao để người dân có thể vượt qua và đưa tiếng nói của mình một cách trực tiếp, nguyên vẹn, đầy đủ tới các nhà quản lý.
Thực ra, nhu cầu hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực này không phải là một nhu cầu khẩn thiết. Điều quan trọng hơn là việc thực thi pháp luật, hay tạo được cơ chế cụ thể để người dân có thể tham gia. Nếu chính quyền thực sự muốn nghe dân thì hãy mở mọi cánh cửa, sử dụng mọi loại phương tiện để tiếp nhận ý kiến của dân, đồng thời với đó là sự tiếp thu và giải trình. Khi ấy, sự nghiệp BVMT chắc chắn sẽ đạt được những thành tựu lớn lao và giúp tránh được những sự cố, thảm họa môi trường đáng tiếc như đã xảy ra trong thời gian vừa qua.
