Một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng môi trường bị suy thoái như hiện nay bị cho là do quy trình đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC), đánh giá tác động môi trường (ĐTM) còn nhiều bất cập, từ quy định pháp lý đến quá trình thực thi. Những bất cập này đã được chỉnh sửa như thế nào trong Dự luật BVMT sửa đổi dự kiến sẽ được thông qua tại kỳ họp thứ 7 Quốc hội khóa XIII và liệu còn lỗ hổng nào cần tiếp tục được lấp đầy? Chúng tôi đã có cuộc trò chuyện với TS.Nguyễn Khắc Kinh, nguyên Vụ trưởng Vụ Thẩm định và Đánh giá Tác động Môi trường, Chủ tịch Hội Đánh giá Tác động Môi trường Việt Nam để tìm hiểu điều này.
Thưa TS. Nguyễn Khắc Kinh, các quy định về ĐMC và ĐTM trong Dự luật BVMT sửa đổi theo đánh giá của ông có những tiến bộ gì, có thể giải quyết các bất cập trong Luật hiện hành không?;
Trước tiên phải nói là Dự luật BVMT sửa đổi cũng đã có một số tiến bộ. Theo tôi, cái được lớn nhất của Dự luật lần này là đã quy định đối tượng phải thực hiện ĐMC, ĐTM thay vì đối tượng phải lập báo cáo ĐMC, ĐTM như Luật hiện hành. Điều này chứng tỏ Dự luật đã nhận thức đúng hơn về quy mô công việc mà ĐMC và ĐTM phải làm. Nghĩa là, ĐMC hay ĐTM là một quá trình gồm nhiều công đoạn mà trong đó lập báo cáo ĐMC/ĐTM chỉ là công việc cuối cùng của quá trình này.
Nhận thức này rất quan trọng bởi vì từ đó sẽ thấy được rằng, để làm tốt công tác ĐMC/ĐTM cần phải có điều kiện cần thiết về kinh phí và thời gian… Theo kinh nghiệm quốc tế, để thực hiện ĐMC cho một chiến lược (C), một quy hoạch (Q), một kế hoạch tổng thể (K) như của Việt Nam chẳng hạn – thường được thế giới gọi chung là “quyết định mang tính chiến lược” – thông thường phải cần đến một vài triệu USD và một vài năm. Còn ở ta, vì quan niệm rằng công việc của ĐMC/ĐTM chỉ đơn giản là việc lập một báo cáo ĐMC hay báo cáo ĐTM nên kinh phí và thời gian đã và đang bỏ ra là quá ít, dẫn đến chất lượng hạn chế của ĐTM/ĐMC. Nếu thực hiện đúng đối tượng như Dự luật này thì tình hình có thể được cải thiện hơn rất nhiều.
Vậy còn những điểm chưa thỏa đáng mà theo ông cần phải tiếp tục sửa đổi?
Có nhiều điểm chưa thỏa đáng, còn bất cập. Theo tôi, lý do chủ yếu xuất phát từ những bất ổn mang tính hệ thống trong cách tiếp cận, trong phương pháp luận. Chẳng hạn, việc giải thích từ ngữ (định nghĩa) là vô cùng quan trọng nhưng Dự luật cho thấy nhiều định nghĩa không ăn khớp với nội dung. Định nghĩa về ĐMC của Dự luật là chưa chính xác, không thỏa đáng vì hoàn toàn giống định nghĩa về ĐTM. Tức là ĐMC cũng là “việc phân tích, dự báo các tác động đến môi trường của CQK” trong khi ĐMC về bản chất là phải dự báo (đánh giá) những vấn đề môi trường cốt lõi của CQK – những vấn đề môi trường mang tầm cỡ chiến lược – chứ không thể dự báo (đánh giá) các tác động cụ thể như ĐTM đối với dự án đầu tư.
ĐMC và ĐTM là hai quy trình hoàn toàn khác nhau mà lại định nghĩa tương tự nhau là hoàn toàn phi khoa học và không thể nào thực hiện được trong thực tế. Như vậy, ĐMC không thể có chất lượng và phát huy hiệu quả đích thực.
Như chúng ta đã biết, trong quá khứ Luật BVMT 1993 đã áp dụng ĐTM cho các CQK và đã hoàn toàn không thu được kết quả gì cũng vì lý do nêu trên. Luật BVMT 2005 đã sửa chữa sai lầm bằng cách đưa ĐMC vào áp dụng cho CQK thay vì áp dụng ĐTM, nhưng kết quả thực tế cũng không có gì hơn bởi vì vẫn tiếp cận như ĐTM. Bây giờ ĐMC trong Dự luật 2014 cũng lặp lại sai lầm đó. Có ý kiến cho rằng, định nghĩa ĐMC có thêm cái cái đuôi “nhằm đảm bảo mục tiêu phát triển bền vững” là điểm khác biệt so với ĐTM là không thỏa đáng, thậm chí không đúng bởi vì trong thời đại ngày nay không chỉ riêng ĐMC phải nhằm tới mục tiêu phát triển bền vững mà cả ĐTM hay bất kỳ công tác bảo vệ môi trường nào khác cũng đều phải nhằm tới mục tiêu này. Vì vậy, nếu nói rằng “cái đuôi” này là điểm khác cơ bản của ĐMC so với ĐTM thì chứng tỏ sự nhận thức về ĐMC nói riêng, về bảo vệ môi trường nói chung là còn rất yếu kém.
Ngoài định nghĩa ra thì còn bất ổn gì theo ông là “mang tính hệ thống” mà nếu không được chỉnh sửa sẽ ảnh hưởng tới toàn bộ quá trình thực hiện ĐMC, ĐTM không, thưa ông?
Có đấy! Ví dụ, bất ổn liên quan đến thời điểm thực hiện ĐMC. Theo tôi, có thể những người viết Luật BVMT 2005 và sửa Luật này đã chưa quán triệt đầy đủ thế nào là “thực hiện đồng thời” đối với ĐMC. Thế giới hiện có hai cách tiếp cận thực hiện ĐMC phổ biến: cách “đi đồng thời”- tức là ĐMC được thực hiện đồng thời với việc lập CQK và cách “đi sau” – tức là ĐMC được thực hiện sau khi đã có CQK. Dựa vào kinh nghiệm của Liên minh Châu Âu (EU), Việt Nam đã chọn cách “đi đồng thời” và đã đưa vào Luật BVMT 2005. Dự luật sửa đổi cũng quy định “ĐMC phải được thực hiện đồng thời với quá trình xây dựng CQK” (Khoản 2 Điều 14). Tuy nhiên, nội dung báo cáo ĐMC lại thể hiện theo cách “đi sau” khi yêu cầu báo cáo ĐMC phải có nội dung “đề xuất điều chỉnh CQK”. Trong khi đó, theo Dự luật sửa đổi, ĐMC phải do cơ quan xây dựng CQK thực hiện (đồng thời với việc xây dựng CQK), nếu trong quá trình thực hiện ĐMC thấy có nội dung nào của CQK cần điều chỉnh cho phù hợp với kết quả ĐMC thì cơ quan xây dựng CQK có quyền và có nghĩa vụ phải điều chỉnh ngay theo cách “đi đồng thời”. Vậy tại sao phải có đề nghị điều chỉnh và đề nghị với ai khi báo cáo ĐMC cũng chính là của cơ quan xây dựng CQK?! Như vậy là đã có sự lộn xộn về phương pháp luận của ĐMC, mà đã lộn xộn như vậy thì chắc chắn là sẽ không thể có hiệu quả cho cách “đi đồng thời” đã lựa chọn.
Liên quan đến ĐTM thì các quy định trong Dự luật còn có điểm nào chưa hợp lý cần tiếp tục được chỉnh sửa, thưa ông?
Trước khi nói về ĐTM tôi xin nói đến một bất cập chung của cả ĐMC và ĐTM – đó là quy định về cơ quan thẩm định. Dự luật sửa đổi (cũng như Luật BVMT hiện hành) giao cho các Bộ “dân sự” tự thẩm định báo cáo ĐMC/ĐTM đối với CQK hoặc dự án đầu tư do mình phê duyệt. Theo tôi, điều này gây ra tình trạng “vừa đá bóng vừa thổi còi”, khó đảm bảo khách quan, minh bạch và hiệu quả. Riêng các CQK hay dự án đầu tư có yếu tố bí mật quốc gia giao cho Bộ Quốc phòng và Bộ Công an thẩm định thì cũng hợp lý.
Về ĐTM thì vẫn còn nhiều điểm bất hợp lý, bất cập – có lẽ cũng do việc nhận thức chưa đúng về bản chất của ĐTM. Chẳng hạn, theo quy định hiện hành thì việc thực hiện ĐTM, đặc biệt là việc phê duyệt báo cáo ĐTM hầu hết chỉ được tiến hành sau khi đã có quyết định về địa điểm dự án. Điều này không đúng với bản chất và nguyên tắc của ĐTM, khiến việc thực hiện ĐTM chỉ chỉ còn mang tính “vuốt đuôi” và hình thức. Vậy mà, sự bất cập này đã tiếp tục được luật hóa trong Dự luật sửa đổi.
Theo tôi, phải tới 80% giá trị của ĐTM là để phục vụ cho việc lựa chọn địa điểm của dự án. Nếu làm ĐTM sau khi đã có quyết định địa điểm của dự án thì gần như là vô nghĩa. Riêng đối với các dự án về thăm dò, khai thác khoáng sản thì điều này còn chấp nhận; nhưng với các dự án khác thì việc thực hiện ĐTM và phê duyệt báo cáo ĐTM chỉ yêu cầu tiến hành trước khi cấp giấy phép xây dựng công trình là vô nghĩa. Bởi lẽ, để xin cấp giấy phép xây dựng công trình thì địa điểm dự án đã được phê duyệt từ “tám đời” rồi, chủ đầu tư đã bỏ ra bao nhiêu tiền của rồi mà lúc ấy mới thực hiện ĐTM và phê duyệt báo cáo ĐTM là đã quá muộn và sẽ rất khó để bác bỏ dự án.
Hơn nữa, theo Dự luật thì thời điểm phê duyệt báo cáo ĐTM của dự án còn có những chỗ quá “mù mờ” sẽ dễ dẫn đến việc tùy tiện khi ban hành các văn bản dưới Luật như thời gian vừa qua. Chẳng hạn, Khoản 2 Điều 20 quy định: “ĐTM phải thực hiện trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư của dự án” – như vậy thì không rõ là khi nào? Hoặc có chỗ hết sức phi lý. Ví dụ, theo Khoản 2 Điều 27 thì “Quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM là căn cứ để cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư dự án”. Nếu mới có chủ trương đầu tư, tức là chưa có dự án đầu tư, thì lấy đâu ra căn cứ để làm ĐTM? Quy định này là hết sức phi lý. Thời điểm thực hiện ĐTM và phê duyệt báo cáo ĐTM là vấn đề cốt lõi, vì thế bắt buộc phải tiến hành trước khi quyết định địa điểm dự án – có như vậy ĐTM mới thật sự ý nghĩa và hiệu quả.
Theo tôi được biết thì trước kia Luật BVMT 1993 đã quy định thực hiện ĐTM sơ bộ và ĐTM chi tiết và việc bỏ quy định ĐTM hai mức độ này trong Luật 2005 đã được coi là một bước lùi. Dự luật sửa đổi lần này có yêu cầu thực hiện ĐTM hai bước như khuyến nghị của nhiều chuyên gia trong ngành không thưa ông?
Nói một cách chính xác hơn là quy định về việc thực hiện ĐTM theo hai mức độ khác nhau (ĐTM sơ bộ và ĐTM chi tiết) đã được đề cập trong Nghị định số 175- CP ngày 18/10/1995 của Chính phủ về hướng dẫn thi hành Luật BVMT 1993. Quy định này là vừa theo thông lệ quốc tế vừa rất phù hợp với hoàn cảnh của Việt Nam và đã phát huy hiệu quả trong thực tế. Tuy nhiên, Luật BVMT 2005 đã bỏ quy định này và chỉ yêu cầu thực hiện ĐTM một mức độ (với hàm ý là ĐTM chi tiết) vì cho đó là một bước tiến trong cải cách thủ tục hành chính (!?). Nhưng đáng tiếc đây lại là điểm không khả thi và không phù hợp với điều kiện thực tế của Việt Nam. Đây là “sự duy ý chí vô căn cứ” bởi vì việc thực hiện ĐTM theo các mức độ khác nhau không phụ thuộc vào ý chí của các nhà làm luật mà phụ thuộc vào nguồn thông tin sẵn có để thực hiện ĐTM.
Xin lưu ý rằng, để thực hiện ĐTM cần phải có hai nguồn thông tin quan trọng: một là thông tin về đối tượng gây ra tác động – tức là những nội dung của dự án trực tiếp hoặc gián tiếp gây ra các tác động môi trường (nguyên, nhiên, vật liệu đầu vào; công nghệ, máy móc, thiết bị; quy mô, công suất sản xuất/kinh doanh/dịch vụ; sản phẩm, chất thải đầu ra…); hai là thông tin về đối tượng bị tác động (các điều kiện tự nhiên, các thành phần môi trường sẽ trực tiếp hoặc gián tiếp bị tác động bởi dự án). Trong hai nguồn thông tin này thì thông tin về nội dung dự án cần phải có trước và có vai trò quyết định đến mức độ chi tiết của ĐTM. Nói cách khác, nếu nội dung dự án chưa đủ độ chi tiết cần thiết để làm ĐTM chi tiết thì phải làm ĐTM sơ bộ để “sàng lọc” dự án, mà trước hết là sàng lọc địa điểm. Nếu thấy dự án khả thi thì tiến hành xây dựng dự án ở mức chi tiết hơn và tiến hành ĐTM ở mức chi tiết tương ứng.
Trong khi đó, theo Luật Đầu tư 2005, để “đăng ký đầu tư” hay để “cấp giấy chứng nhận đầu tư” cho dự án thì chủ dự án phải có một văn bản giải trình về đầu tư (hay còn gọi là Báo cáo đầu tư) và nội dung của văn bản này thường là rất sơ sài, không đủ thông tin để làm ĐTM chi tiết. Luật BVMT 2005 lại đòi hỏi dự án chỉ được cấp phép đầu tư sau khi báo cáo ĐTM (chi tiết) đã được phê duyệt. Vì thế, việc thực hiện ĐTM chi tiết theo quy định của Luật BVMT 2005 đã không khả thi, gây bế tắc trong thực tế và từ đó các văn bản dưới luật đã sinh ra nhiều sự biến tướng kỳ lạ trong triển khai thực hiện ĐTM. Điều này khiến công tác ĐTM không đi vào bản chất, không phát huy được hiệu quả đích thực và trở thành hình thức như thời gian vừa qua. Vậy Dự luật sửa đổi có nên đi theo “vết xe đổ” này không? Câu trả lời xin dành cho các nhà hoạch định chính sách.
Xin cảm ơn ông và hy vọng những chia sẻ tâm huyết của ông sẽ luôn được lắng nghe!
Bạch Dương/PanNature (thực hiện)
